旅游規劃設計
國土空間規劃改革對編制旅游規劃提出了哪些新要求？
發(fā)布日期：2019-11-04
近日，為統籌劃定落實(shí)生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田、城鎮開(kāi)發(fā)邊界三條控制線(xiàn)。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在國土空間規劃中統籌劃定落實(shí)三條控制線(xiàn)的指導意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《指導意見(jiàn)》”），并發(fā)出通知，要求各地區各部門(mén)結合實(shí)際認真貫徹落實(shí)。
《指導意見(jiàn)》明確要求，按照生態(tài)功能劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)。生態(tài)保護紅線(xiàn)內，自然保護地核心保護區原則上禁止人為活動(dòng)，其他區域嚴格禁止開(kāi)發(fā)性、生產(chǎn)性建設活動(dòng)，在符合現行法律法規前提下，除國家重大戰略項目外，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)，主要包括：不破壞生態(tài)功能的適度參觀(guān)旅游和相關(guān)的必要公共設施建設等活動(dòng)。
此前，中國旅游報記者專(zhuān)訪(fǎng)中國城市和小城鎮改革發(fā)展中心副主任沈遲，就5月23日中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立國土空間規劃體系并監督實(shí)施的若干意見(jiàn)》進(jìn)行了深入的交流。沈遲認為——
國土空間規劃：讓“一張藍圖繪到底”
5月23日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規劃體系并監督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》），明確提出到2035年全面提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平，基本形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續發(fā)展的國土空間格局。
旅游業(yè)發(fā)展方興未艾，旅游市場(chǎng)潛力巨大。做好旅游規劃，指導好旅游業(yè)發(fā)展，是滿(mǎn)足人民群眾對美好生活的向往的一項重要工作?！度舾梢庖?jiàn)》出臺之際，提升、完善和改進(jìn)旅游規劃的內容、理念和方法，做好旅游專(zhuān)項規劃，既能更好適應旅游業(yè)發(fā)展需求，也是對空間規劃體系的完善。
頂層設計管長(cháng)遠
現代意義上的國土空間規劃的實(shí)踐和理論探索，是從20世紀20年代開(kāi)始的。那時(shí)，西方許多國家陷入經(jīng)濟危機，工廠(chǎng)倒閉，城市人口大量失業(yè)外流，單一的城市規劃已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足經(jīng)濟社會(huì )振興的需要。于是，人們開(kāi)始尋找以區域為整體對象的國土空間規劃作為治國振興之策。整體性是國土空間規劃的價(jià)值和意義所在。
長(cháng)期以來(lái)，我國各級各類(lèi)空間規劃在支撐城鎮化快速發(fā)展、促進(jìn)國土空間合理利用和有效保護方面發(fā)揮了積極作用，但也存在規劃類(lèi)型過(guò)多、內容重疊沖突，審批流程復雜、周期過(guò)長(cháng)，地方規劃朝令夕改等問(wèn)題。這些問(wèn)題歸根結底是規劃不科學(xué)造成的，是各類(lèi)規劃從本位主義思想出發(fā)，把局部利益、短期效益、部門(mén)職責凌駕于戰略性、長(cháng)遠性、全局性之上造成的。
《若干意見(jiàn)》明確提出，要將主體功能區規劃、土地利用規劃和城鄉規劃等空間規劃相融合，今后就是一個(gè)名稱(chēng)——國土空間規劃，實(shí)現“多規合一”。同時(shí)形成一個(gè)平臺，即國土空間基礎信息平臺，全國“一張圖”，從而實(shí)現規劃編制更加科學(xué)、實(shí)施監管更加嚴格的目標。
《若干意見(jiàn)》的出臺，標志著(zhù)我國國土空間規劃體系頂層設計和“四梁八柱”已經(jīng)基本形成。“四梁”是指規劃體系的四個(gè)子體系：規劃編制審批體系、規劃實(shí)施監督體系、法規政策體系、技術(shù)標準體系；“八柱”又稱(chēng)“五級三類(lèi)”體系，“五級”指全國、省級、市、縣和鄉鎮五個(gè)層級，“三類(lèi)”指總體規劃、詳細規劃、專(zhuān)項規劃三種類(lèi)型。
《若干意見(jiàn)》的出臺，在我國國土空間規劃歷史進(jìn)程中具有里程碑的意義，對建立我國覆蓋全域的空間規劃做出了制度性的系統安排，明確國土空間規劃是各類(lèi)對空間開(kāi)發(fā)保護利用做出專(zhuān)門(mén)安排的相關(guān)專(zhuān)項規劃的基礎。國土空間規劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續發(fā)展的空間藍圖，是各類(lèi)開(kāi)發(fā)保護建設活動(dòng)的基本依據。
2014至2017年，國家發(fā)展改革委、原國土資源部、原環(huán)境保護部、住房城鄉建設部聯(lián)合在全國開(kāi)展了“多規合一”試點(diǎn)工作，積累了寶貴經(jīng)驗。“多規合一”能夠把國家發(fā)展戰略通過(guò)自上而下的規劃編制進(jìn)行層層落實(shí)，特別是一些約束性指標的傳導和落實(shí)，比如中央要求劃定好“三條線(xiàn)”——生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田保護紅線(xiàn)、城鎮開(kāi)發(fā)邊界。
國土空間規劃不僅僅是總體規劃，還涉及交通、水利等基礎設施專(zhuān)項規劃，具體地塊用途、開(kāi)發(fā)建設強度等詳細規劃，因此規劃具有許多公共管理的內容，并不只涉及行政主管部門(mén)和專(zhuān)業(yè)機構，也涉及普通民眾利益。“多規合一”以后的國土空間規劃，要在原來(lái)的主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃的基礎上，融合它們的優(yōu)勢，既注重宏觀(guān)也注重微觀(guān)，既注重自然也注重人文，既有管控也有發(fā)展，既要研究實(shí)體空間也關(guān)注經(jīng)濟社會(huì )問(wèn)題，既要強調全國的統一性也考慮到地方因地制宜的差異性。
黨的十八大以后批復的北京城市總體規劃和上海城市總體規劃，可以看作是國土空間規劃的先行“試點(diǎn)”。以《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》為例，規劃提出調整用地結構，壓縮中心城區產(chǎn)業(yè)用地，適度增加居住及配套服務(wù)設施用地，增加綠地、公共服務(wù)設施等基礎設施用地；率先實(shí)現城市總體規劃與土地利用總體規劃兩圖合一，建立“一張圖”審批管理平臺?！侗本┏鞘锌傮w規劃》提出的五大類(lèi)42個(gè)評價(jià)指標，都與老百姓的生活緊密相關(guān)。
謀全局也謀一域
及時(shí)、有效對接國土空間規劃，對旅游規劃來(lái)說(shuō)既是機遇也是挑戰。國土空間規劃體系有助于規范旅游規劃內容體系，提升旅游規劃效率，提高旅游規劃的可操作性，但也對旅游規劃提出了全新的要求。
《若干意見(jiàn)》指出，國土空間規劃要體現戰略性。要體現國家意志和國家發(fā)展規劃的戰略性，自上而下編制各級國土空間規劃。落實(shí)國家安全戰略、區域協(xié)調發(fā)展戰略和主體功能區戰略，明確空間發(fā)展目標，優(yōu)化城鎮化格局、農業(yè)生產(chǎn)格局、生態(tài)保護格局，確定空間發(fā)展策略，轉變國土空間開(kāi)發(fā)保護方式，提升國土空間開(kāi)發(fā)保護質(zhì)量和效率。
不謀天下者，不足以謀一域。編制旅游規劃，首先應該了解旅游業(yè)在當地宏觀(guān)發(fā)展戰略中的地位和作用，了解本地旅游業(yè)在所在區域的文化旅游總體發(fā)展格局中的定位。在發(fā)展規劃的戰略性指導下，旅游規劃提出實(shí)現發(fā)展戰略在旅游業(yè)上的具體策略。在當地發(fā)展戰略和區域旅游總體格局這兩個(gè)坐標之下，結合本地各類(lèi)資源稟賦條件，發(fā)揮比較優(yōu)勢，確定旅游業(yè)目標定位和發(fā)展策略。
《若干意見(jiàn)》提出，國土空間規劃要提高科學(xué)性，提出了“幾個(gè)堅持”：堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，尊重自然規律、經(jīng)濟規律、社會(huì )規律和城鄉發(fā)展規律，因地制宜開(kāi)展規劃編制工作；堅持節約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，在資源環(huán)境承載能力和國土空間開(kāi)發(fā)適宜性評價(jià)的基礎上，科學(xué)有序統籌布局生態(tài)、農業(yè)、城鎮等功能空間，劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田、城鎮開(kāi)發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類(lèi)海域保護線(xiàn)，強化底線(xiàn)約束，為可持續發(fā)展預留空間；堅持山水林田湖草生命共同體理念，加強生態(tài)環(huán)境分區管治，量水而行，保護生態(tài)屏障，構建生態(tài)廊道和生態(tài)網(wǎng)絡(luò )，推進(jìn)生態(tài)系統保護和修復，依法開(kāi)展環(huán)境影響評價(jià)等。
這方面要求同樣適用于旅游規劃。第一是以生態(tài)文明思想為指導，尊重自然規律、經(jīng)濟規律和社會(huì )發(fā)展規律；第二是結合實(shí)際節約集約發(fā)展、劃定保護底線(xiàn)發(fā)展、可持續發(fā)展；第三是發(fā)展的同時(shí)保護好生態(tài)環(huán)境；第四是統籌好各行各業(yè)發(fā)展與保護的訴求；第五是發(fā)揮好各領(lǐng)域專(zhuān)家作用，廣泛開(kāi)展公眾參與；第六是運用好新的技術(shù)手段，提高規劃編制水平。旅游規劃首先也需要認識旅游發(fā)展的客觀(guān)規律，保障規劃的科學(xué)性。
《若干意見(jiàn)》要求，國土空間規劃要加強協(xié)調性。強化國家發(fā)展規劃的統領(lǐng)作用，強化國土空間規劃的基礎作用。國土空間總體規劃要統籌和綜合平衡各相關(guān)專(zhuān)項領(lǐng)域的空間需求。詳細規劃要依據批準的國土空間總體規劃進(jìn)行編制和修改。相關(guān)專(zhuān)項規劃要遵循國土空間總體規劃，不得違背總體規劃強制性?xún)热?，其主要內容要納入詳細規劃。
國家發(fā)展規劃是統領(lǐng)，國土空間規劃是基礎。旅游規劃就要在統領(lǐng)的指導下，以國土空間規劃為基礎，合理配置旅游發(fā)展所需的各類(lèi)空間資源。遵循國土空間總體規劃，對旅游空間資源進(jìn)行配置是一項新的要求。這就需要旅游行業(yè)能夠在國土空間規劃編制期間就提出旅游業(yè)發(fā)展的空間需求。不同的目標有不同的預設前提，不同的目標又有不同的空間資源配置，而區域性基礎設施、地方公共服務(wù)的提供乃至大的經(jīng)濟社會(huì )環(huán)境、居民收入水平和結構、國家相關(guān)政策又對旅游目標的實(shí)現有著(zhù)重要影響。
《若干意見(jiàn)》還提出要注重規劃的操作性。按照誰(shuí)組織編制、誰(shuí)負責實(shí)施的原則，明確各級各類(lèi)國土空間規劃編制和管理的要點(diǎn)。明確規劃約束性指標和剛性管控要求，同時(shí)提出指導性要求。制定實(shí)施規劃的政策措施，提出下級國土空間總體規劃和相關(guān)專(zhuān)項規劃、詳細規劃的分解落實(shí)要求，健全規劃實(shí)施傳導機制，確保規劃能用、管用、好用。
要編制一個(gè)好用適用的旅游規劃，在空間上與國土空間總體規劃保持一致，具體內容能夠在詳細規劃中得到落實(shí)是規劃能用、管用的基礎。要做到好用，還需要在既有旅游規劃的基礎上，研究項目的策劃、資金的籌措、建設的周期、投資的回報，研究當地居民的獲得感、游客的滿(mǎn)意度、投資商的回報率和風(fēng)險度，研究就業(yè)的帶動(dòng)、政府的服務(wù)，評估對生態(tài)的干擾和旅游資源利用的合理性?？傊?，對旅游規劃提出了更加綜合和全面的要求。
約束監管更嚴格
國土空間規劃改革，是黨的十八大以來(lái)，黨中央和國務(wù)院提出的系列重大改革之一，對地方政府開(kāi)展國土空間規劃督察，是國家自然資源督察的重要內容。按照《若干意見(jiàn)》的規定，未來(lái)要充分發(fā)揮國土空間基礎信息平臺的作用，上下傳導聯(lián)通共通，構建整個(gè)監管體系。在整個(gè)規劃實(shí)施管理當中，要充分利用大數據、遙感監測，以及國土空間規劃“一張圖”，及時(shí)比對、及時(shí)監測，發(fā)現在國家該管控的方面有沒(méi)有突破，及時(shí)糾正、及時(shí)發(fā)現問(wèn)題和解決問(wèn)題。
旅游規劃同樣有實(shí)施與監督的任務(wù)。旅游發(fā)展目標的實(shí)現，既與旅游基礎設施建設相關(guān)，又與旅游發(fā)展的外部環(huán)境相關(guān)，還與旅游經(jīng)營(yíng)有著(zhù)密切的聯(lián)系。有時(shí)候一個(gè)偶發(fā)事件會(huì )給地方旅游業(yè)帶來(lái)難以估量的影響或損失。青島的“一盤(pán)蝦”和雪鄉的“一間房”，都曾給當地旅游業(yè)造成很大損失，對旅游品牌的影響也是巨大的。因此，旅游規劃也不是一成不變的，根據形勢的發(fā)展，按照程序做出適當的調整是難免的，這個(gè)調整要及時(shí)反饋到國土空間規劃的管理部門(mén)，以便對國土空間規劃做出適當的調整。
要樹(shù)立規劃的權威意識。再好的規劃，不認真執行、不落實(shí)到底，也不會(huì )是一個(gè)好規劃。以前總有人說(shuō)：規劃規劃，墻上掛掛；還有人說(shuō)：政府一換屆，規劃也就跟著(zhù)換屆了。實(shí)踐中還出現過(guò)這樣的情況：這一屆政府提出要往東邊發(fā)展，下一屆政府可能要提出往西邊發(fā)展，把規劃的落實(shí)搞得七零八落、支離破碎。
習近平總書(shū)記多次指出：“規劃科學(xué)是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。”規劃實(shí)際上就是畫(huà)出一張藍圖，本來(lái)想畫(huà)一幅風(fēng)景優(yōu)美的山水畫(huà)，可后來(lái)今天改一下、明天改一下，今天涂一下、明天涂一下，可能就像大家講的笑話(huà)一樣，畫(huà)張飛最后變成畫(huà)石頭，最后沒(méi)辦法，只能涂成一個(gè)黑色的扇面。
空間規劃自然要聚焦空間，但是不能只拘泥于空間，特別是不能把規劃的空間看作三維的靜態(tài)空間。首先要理解空間的流動(dòng)性。比如深圳統計常住人口是1200萬(wàn)人，但從移動(dòng)大數據的角度來(lái)測量，應該是2000萬(wàn)人甚至更多，城市的公共服務(wù)設施、基礎服務(wù)設施是應該對應后面這個(gè)服務(wù)人口的規模去配置的。同時(shí)要理解空間的成長(cháng)性。從過(guò)去到現在再到未來(lái)，空間的變化無(wú)時(shí)無(wú)刻、無(wú)處不在，因循守舊不可取。國土空間規劃要具備時(shí)空一體的思維。
建立一個(gè)全國統一、責權清晰、科學(xué)高效的國土空間規劃體系是一項系統性工程，不可能一蹴而就。綜合考慮人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護等因素，整體謀劃國土空間開(kāi)發(fā)保護格局，科學(xué)布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式，保障國家戰略的有效實(shí)施，推動(dòng)實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化，肯定需要久久為功，持續發(fā)力。 (中國旅游報記者 馮穎整理）
對話(huà)：旅游規劃要想在前做在前
中國旅游報記者：《關(guān)于建立國土空間規劃體系并監督實(shí)施的若干意見(jiàn)》的出臺，對各個(gè)行業(yè)的相關(guān)規劃提出了哪些新要求？旅游規劃的功能地位、架構體系等，應做出哪些調整？
沈遲：根據《若干意見(jiàn)》，國土空間規劃統籌所有空間規劃，是空間規劃的頂層設計，專(zhuān)項規劃都要與其相一致?；蛘哒f(shuō)，專(zhuān)項規劃適宜空間的內容，都需納入這個(gè)空間規劃。但是國土空間規劃不能代替專(zhuān)項規劃，所以各行業(yè)的規劃、包括旅游規劃，還是要有。
旅游規劃在規劃體系里屬于專(zhuān)項規劃。旅游規劃有自己的特點(diǎn)，既有計劃性，也有市場(chǎng)性；既有空間，也有項目、投資等，自成系統。旅游規劃中的旅游業(yè)發(fā)展目標、定位、策劃等，是要落實(shí)在空間上的，這時(shí)候，這個(gè)旅游規劃，就一定要納入空間規劃系列之中?！度舾梢庖?jiàn)》的出臺，意味著(zhù)整體國土空間的重塑，因此對旅游規劃提出了更高要求，旅游規劃中凡是涉及空間管制、管理的地方，一定要與空間規劃相協(xié)調、相一致。也就是說(shuō)，旅游專(zhuān)項規劃，應在區域主導功能劃分時(shí)，主動(dòng)對接、推動(dòng)國土空間規劃。
空間規劃有一些核心的、技術(shù)性的內容，比如會(huì )劃“三區三線(xiàn)”等，旅游規劃需要重點(diǎn)研究如何結合。旅游規劃最常出現的困難或問(wèn)題是，在風(fēng)景名勝區、自然保護區開(kāi)發(fā)旅游時(shí)，所占空間如何與空間規劃銜接。雖然旅游空間可能只占很小一部分，但有時(shí)是深入腹地的，這就需要旅游規劃提前做出來(lái)。只有提前做了，其他部門(mén)在做風(fēng)景名勝區或自然保護區規劃時(shí)，才知道有這樣一個(gè)問(wèn)題需要與旅游部門(mén)協(xié)調。這個(gè)時(shí)候，旅游部門(mén)就要通過(guò)旅游規劃講清楚旅游的線(xiàn)路、場(chǎng)所等，雖然深入腹地，但對生態(tài)環(huán)境并沒(méi)有造成過(guò)多干擾或影響，已經(jīng)采取了足夠的保護措施等，這樣這個(gè)旅游規劃才能立得住。這是很重要的一條。
中國旅游報記者：您的意思是說(shuō)，旅游規劃最好先于空間規劃制定出來(lái)？
沈遲：不好說(shuō)哪個(gè)規劃制定在前、哪個(gè)規劃制定在后，但旅游規劃如果提前做，能夠掌握主動(dòng)，或者說(shuō)能夠給其他規劃更好的、前置的可能?！度舾梢庖?jiàn)》出臺后，全國的國土空間規劃已經(jīng)開(kāi)始著(zhù)手編制，國家級規劃制定的各項指標和管控邊界，要逐步落實(shí)到省級和市縣一級的規劃中。在此過(guò)程中，空間規劃在統籌各類(lèi)規劃、比如旅游規劃時(shí)，會(huì )對比出哪些違反了空間規劃的要求，其中哪些是原則性的違反，哪些是有彈性的、還可以協(xié)調解決的違反。這就是規劃的銜接。其他規劃不可能系統地研究旅游規劃的目標、要求等，需要旅游行業(yè)自己想清楚、說(shuō)明白。如果旅游規劃沒(méi)有做在前，那么空間規劃做完后，該劃的線(xiàn)、該劃的區域都劃完了，再銜接就比較麻煩了；如果旅游規劃做在前，在做空間規劃時(shí)，就會(huì )了解到，原來(lái)旅游規劃還有這些要求，在出現沖突時(shí)，就按照處理沖突的基本原則處理，如果不是原則性沖突，那雙方協(xié)調解決。
當然，在制定空間規劃過(guò)程中，要吸納原有的城市規劃、土地利用規劃中的相關(guān)內容，但呈現出來(lái)的肯定是一個(gè)全新的規劃。在此過(guò)程中，如果之前已經(jīng)制定過(guò)旅游規劃，疊加時(shí)就可以看出供需矛盾、空間資源配置的需求和效率等。如果空間規劃判斷某一個(gè)專(zhuān)項規劃是符合要求和規定的，那么專(zhuān)項規劃就一定是符合的，不會(huì )再出現不一致的情況。
我們所說(shuō)的“多規合一”，不是多個(gè)規劃加在一起，哪里出現矛盾或沖突了就調解一下，重疊的部分各個(gè)部門(mén)協(xié)調、空白的部分填滿(mǎn)、然后再拼起來(lái)，不是這樣的，而是整個(gè)地域進(jìn)行“雙評價(jià)”、劃“三區三線(xiàn)”。在這個(gè)基礎上，既有規劃還要一層一層疊加，比如旅游規劃、區域交通系統、區域內的能源、環(huán)保等其他規劃，然后再看矛盾沖突是什么。
以前規劃打架很多，各個(gè)部門(mén)從自身出發(fā)，在規劃中提出各種要求，都有各自的道理。但是現在要改變，規劃不再是部門(mén)的規劃，而是統籌的規劃。所有的部門(mén)的、局部的規劃，都要服從整體。過(guò)去最大的問(wèn)題就是規劃不一致，比如某一個(gè)項目，根據某一項規劃是合法的，就開(kāi)建了，結果根據另一項規劃是不合法的。以后不允許出現這種情況。
中國旅游報記者：《若干意見(jiàn)》出臺之后，自然資源部牽頭，又出臺了許多“新政”，比如8月26日，全國人大審議通過(guò)《土地管理法》修正案，明年1月1日起施行。其后不久，自然資源部又下發(fā)了《關(guān)于以“多規合一”為基礎推進(jìn)規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》，這些是不是一脈相承、相互關(guān)聯(lián)的？
沈遲：《土地管理法》修正案審議通過(guò)，“多證合一、多審合一”改革，以及我們一直在說(shuō)的《若干意見(jiàn)》出臺，這些之間都是有關(guān)聯(lián)的?！锻恋毓芾矸ā沸拚咐锩?，實(shí)際上還留了很多伏筆。將來(lái)，城鄉總體規劃、土地利用規劃等就都沒(méi)有了，空間規劃將真正地一統江湖。
自然資源部近期在國土空間規劃領(lǐng)域集中推進(jìn)兩項改革：一是改革規劃許可和用地審批，推進(jìn)“多審合一、多證合一”，這主要是面向企業(yè)和群眾；二是改革國土空間規劃審查報批制度，這主要是面向地方政府。
根據這些改革，中央在保留核心審批內容，以及加強規劃實(shí)施管理和監控的同時(shí)，在規劃編制和審批上，會(huì )給地方下放更大的自主權，地方在重大項目引進(jìn)、產(chǎn)業(yè)布局和招商引資等方面，可能會(huì )有更靈活安排和布局的可能。
按照當前的思路，未來(lái)在具體指標的運用上，地方將有更大的規劃自主權。比如工礦城市，在對相關(guān)產(chǎn)業(yè)、工礦用地進(jìn)行生態(tài)修復或是復墾后，是否可以經(jīng)過(guò)省一級同意，自主在規劃中相應置換增加建設用地指標，類(lèi)似的事權可能下放。
在旅游規劃中，土地利用方面困難很大，旅游項目用地性質(zhì)不明確性，旅游項目落地存在很大困難。旅游規劃在國土資源方面的話(huà)語(yǔ)權不夠，導致旅游項目投資在具體實(shí)踐當中存在很大的不確定性。將來(lái)，在投資特別是用地和規劃的審批上面，最終要走向規劃許可的路子上去，大幅減少用地規劃的審批事項，當然這要結合法律修改和規劃的科學(xué)性進(jìn)一步增強。
一直以來(lái)，旅游規劃主要以2003年頒布的《旅游規劃通則》為指導依據進(jìn)行編制，而在國土空間規劃主導的新規劃發(fā)展形勢下，在文旅融合發(fā)展中，在全域旅游、鄉村振興、旅游扶貧的全新發(fā)展環(huán)境里，《旅游規劃通則》理應進(jìn)行升級，做出相應的調整或修訂。不僅是旅游行業(yè)，其他行業(yè)也是一樣。只要涉及與國土空間規劃有矛盾的地方，都要修訂。目前，國土空間規劃立法正在提速，但時(shí)間表還不好說(shuō)，但這個(gè)法律一定會(huì )有。相應的部門(mén)法規或規章，等一等再做調整也可以。
我認為，在國土空間規劃體系總體框架的指導下，現在就要對旅游規劃體系進(jìn)行系統、全面、深入的研究，努力構建一個(gè)科學(xué)、完善、適用的旅游專(zhuān)項規劃全新框架，以提高旅游規劃的整體水平。（中國旅游報記者 馮穎）
來(lái)源：中國旅游報
《指導意見(jiàn)》明確要求，按照生態(tài)功能劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)。生態(tài)保護紅線(xiàn)內，自然保護地核心保護區原則上禁止人為活動(dòng)，其他區域嚴格禁止開(kāi)發(fā)性、生產(chǎn)性建設活動(dòng)，在符合現行法律法規前提下，除國家重大戰略項目外，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)，主要包括：不破壞生態(tài)功能的適度參觀(guān)旅游和相關(guān)的必要公共設施建設等活動(dòng)。
此前，中國旅游報記者專(zhuān)訪(fǎng)中國城市和小城鎮改革發(fā)展中心副主任沈遲，就5月23日中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立國土空間規劃體系并監督實(shí)施的若干意見(jiàn)》進(jìn)行了深入的交流。沈遲認為——
國土空間規劃：讓“一張藍圖繪到底”
5月23日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規劃體系并監督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》），明確提出到2035年全面提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平，基本形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續發(fā)展的國土空間格局。
旅游業(yè)發(fā)展方興未艾，旅游市場(chǎng)潛力巨大。做好旅游規劃，指導好旅游業(yè)發(fā)展，是滿(mǎn)足人民群眾對美好生活的向往的一項重要工作?！度舾梢庖?jiàn)》出臺之際，提升、完善和改進(jìn)旅游規劃的內容、理念和方法，做好旅游專(zhuān)項規劃，既能更好適應旅游業(yè)發(fā)展需求，也是對空間規劃體系的完善。
頂層設計管長(cháng)遠
現代意義上的國土空間規劃的實(shí)踐和理論探索，是從20世紀20年代開(kāi)始的。那時(shí)，西方許多國家陷入經(jīng)濟危機，工廠(chǎng)倒閉，城市人口大量失業(yè)外流，單一的城市規劃已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足經(jīng)濟社會(huì )振興的需要。于是，人們開(kāi)始尋找以區域為整體對象的國土空間規劃作為治國振興之策。整體性是國土空間規劃的價(jià)值和意義所在。
長(cháng)期以來(lái)，我國各級各類(lèi)空間規劃在支撐城鎮化快速發(fā)展、促進(jìn)國土空間合理利用和有效保護方面發(fā)揮了積極作用，但也存在規劃類(lèi)型過(guò)多、內容重疊沖突，審批流程復雜、周期過(guò)長(cháng)，地方規劃朝令夕改等問(wèn)題。這些問(wèn)題歸根結底是規劃不科學(xué)造成的，是各類(lèi)規劃從本位主義思想出發(fā)，把局部利益、短期效益、部門(mén)職責凌駕于戰略性、長(cháng)遠性、全局性之上造成的。
《若干意見(jiàn)》明確提出，要將主體功能區規劃、土地利用規劃和城鄉規劃等空間規劃相融合，今后就是一個(gè)名稱(chēng)——國土空間規劃，實(shí)現“多規合一”。同時(shí)形成一個(gè)平臺，即國土空間基礎信息平臺，全國“一張圖”，從而實(shí)現規劃編制更加科學(xué)、實(shí)施監管更加嚴格的目標。
《若干意見(jiàn)》的出臺，標志著(zhù)我國國土空間規劃體系頂層設計和“四梁八柱”已經(jīng)基本形成。“四梁”是指規劃體系的四個(gè)子體系：規劃編制審批體系、規劃實(shí)施監督體系、法規政策體系、技術(shù)標準體系；“八柱”又稱(chēng)“五級三類(lèi)”體系，“五級”指全國、省級、市、縣和鄉鎮五個(gè)層級，“三類(lèi)”指總體規劃、詳細規劃、專(zhuān)項規劃三種類(lèi)型。
《若干意見(jiàn)》的出臺，在我國國土空間規劃歷史進(jìn)程中具有里程碑的意義，對建立我國覆蓋全域的空間規劃做出了制度性的系統安排，明確國土空間規劃是各類(lèi)對空間開(kāi)發(fā)保護利用做出專(zhuān)門(mén)安排的相關(guān)專(zhuān)項規劃的基礎。國土空間規劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續發(fā)展的空間藍圖，是各類(lèi)開(kāi)發(fā)保護建設活動(dòng)的基本依據。
2014至2017年，國家發(fā)展改革委、原國土資源部、原環(huán)境保護部、住房城鄉建設部聯(lián)合在全國開(kāi)展了“多規合一”試點(diǎn)工作，積累了寶貴經(jīng)驗。“多規合一”能夠把國家發(fā)展戰略通過(guò)自上而下的規劃編制進(jìn)行層層落實(shí)，特別是一些約束性指標的傳導和落實(shí)，比如中央要求劃定好“三條線(xiàn)”——生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田保護紅線(xiàn)、城鎮開(kāi)發(fā)邊界。
國土空間規劃不僅僅是總體規劃，還涉及交通、水利等基礎設施專(zhuān)項規劃，具體地塊用途、開(kāi)發(fā)建設強度等詳細規劃，因此規劃具有許多公共管理的內容，并不只涉及行政主管部門(mén)和專(zhuān)業(yè)機構，也涉及普通民眾利益。“多規合一”以后的國土空間規劃，要在原來(lái)的主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃的基礎上，融合它們的優(yōu)勢，既注重宏觀(guān)也注重微觀(guān)，既注重自然也注重人文，既有管控也有發(fā)展，既要研究實(shí)體空間也關(guān)注經(jīng)濟社會(huì )問(wèn)題，既要強調全國的統一性也考慮到地方因地制宜的差異性。
黨的十八大以后批復的北京城市總體規劃和上海城市總體規劃，可以看作是國土空間規劃的先行“試點(diǎn)”。以《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》為例，規劃提出調整用地結構，壓縮中心城區產(chǎn)業(yè)用地，適度增加居住及配套服務(wù)設施用地，增加綠地、公共服務(wù)設施等基礎設施用地；率先實(shí)現城市總體規劃與土地利用總體規劃兩圖合一，建立“一張圖”審批管理平臺?！侗本┏鞘锌傮w規劃》提出的五大類(lèi)42個(gè)評價(jià)指標，都與老百姓的生活緊密相關(guān)。
謀全局也謀一域
及時(shí)、有效對接國土空間規劃，對旅游規劃來(lái)說(shuō)既是機遇也是挑戰。國土空間規劃體系有助于規范旅游規劃內容體系，提升旅游規劃效率，提高旅游規劃的可操作性，但也對旅游規劃提出了全新的要求。
《若干意見(jiàn)》指出，國土空間規劃要體現戰略性。要體現國家意志和國家發(fā)展規劃的戰略性，自上而下編制各級國土空間規劃。落實(shí)國家安全戰略、區域協(xié)調發(fā)展戰略和主體功能區戰略，明確空間發(fā)展目標，優(yōu)化城鎮化格局、農業(yè)生產(chǎn)格局、生態(tài)保護格局，確定空間發(fā)展策略，轉變國土空間開(kāi)發(fā)保護方式，提升國土空間開(kāi)發(fā)保護質(zhì)量和效率。
不謀天下者，不足以謀一域。編制旅游規劃，首先應該了解旅游業(yè)在當地宏觀(guān)發(fā)展戰略中的地位和作用，了解本地旅游業(yè)在所在區域的文化旅游總體發(fā)展格局中的定位。在發(fā)展規劃的戰略性指導下，旅游規劃提出實(shí)現發(fā)展戰略在旅游業(yè)上的具體策略。在當地發(fā)展戰略和區域旅游總體格局這兩個(gè)坐標之下，結合本地各類(lèi)資源稟賦條件，發(fā)揮比較優(yōu)勢，確定旅游業(yè)目標定位和發(fā)展策略。
《若干意見(jiàn)》提出，國土空間規劃要提高科學(xué)性，提出了“幾個(gè)堅持”：堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，尊重自然規律、經(jīng)濟規律、社會(huì )規律和城鄉發(fā)展規律，因地制宜開(kāi)展規劃編制工作；堅持節約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，在資源環(huán)境承載能力和國土空間開(kāi)發(fā)適宜性評價(jià)的基礎上，科學(xué)有序統籌布局生態(tài)、農業(yè)、城鎮等功能空間，劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田、城鎮開(kāi)發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類(lèi)海域保護線(xiàn)，強化底線(xiàn)約束，為可持續發(fā)展預留空間；堅持山水林田湖草生命共同體理念，加強生態(tài)環(huán)境分區管治，量水而行，保護生態(tài)屏障，構建生態(tài)廊道和生態(tài)網(wǎng)絡(luò )，推進(jìn)生態(tài)系統保護和修復，依法開(kāi)展環(huán)境影響評價(jià)等。
這方面要求同樣適用于旅游規劃。第一是以生態(tài)文明思想為指導，尊重自然規律、經(jīng)濟規律和社會(huì )發(fā)展規律；第二是結合實(shí)際節約集約發(fā)展、劃定保護底線(xiàn)發(fā)展、可持續發(fā)展；第三是發(fā)展的同時(shí)保護好生態(tài)環(huán)境；第四是統籌好各行各業(yè)發(fā)展與保護的訴求；第五是發(fā)揮好各領(lǐng)域專(zhuān)家作用，廣泛開(kāi)展公眾參與；第六是運用好新的技術(shù)手段，提高規劃編制水平。旅游規劃首先也需要認識旅游發(fā)展的客觀(guān)規律，保障規劃的科學(xué)性。
《若干意見(jiàn)》要求，國土空間規劃要加強協(xié)調性。強化國家發(fā)展規劃的統領(lǐng)作用，強化國土空間規劃的基礎作用。國土空間總體規劃要統籌和綜合平衡各相關(guān)專(zhuān)項領(lǐng)域的空間需求。詳細規劃要依據批準的國土空間總體規劃進(jìn)行編制和修改。相關(guān)專(zhuān)項規劃要遵循國土空間總體規劃，不得違背總體規劃強制性?xún)热?，其主要內容要納入詳細規劃。
國家發(fā)展規劃是統領(lǐng)，國土空間規劃是基礎。旅游規劃就要在統領(lǐng)的指導下，以國土空間規劃為基礎，合理配置旅游發(fā)展所需的各類(lèi)空間資源。遵循國土空間總體規劃，對旅游空間資源進(jìn)行配置是一項新的要求。這就需要旅游行業(yè)能夠在國土空間規劃編制期間就提出旅游業(yè)發(fā)展的空間需求。不同的目標有不同的預設前提，不同的目標又有不同的空間資源配置，而區域性基礎設施、地方公共服務(wù)的提供乃至大的經(jīng)濟社會(huì )環(huán)境、居民收入水平和結構、國家相關(guān)政策又對旅游目標的實(shí)現有著(zhù)重要影響。
《若干意見(jiàn)》還提出要注重規劃的操作性。按照誰(shuí)組織編制、誰(shuí)負責實(shí)施的原則，明確各級各類(lèi)國土空間規劃編制和管理的要點(diǎn)。明確規劃約束性指標和剛性管控要求，同時(shí)提出指導性要求。制定實(shí)施規劃的政策措施，提出下級國土空間總體規劃和相關(guān)專(zhuān)項規劃、詳細規劃的分解落實(shí)要求，健全規劃實(shí)施傳導機制，確保規劃能用、管用、好用。
要編制一個(gè)好用適用的旅游規劃，在空間上與國土空間總體規劃保持一致，具體內容能夠在詳細規劃中得到落實(shí)是規劃能用、管用的基礎。要做到好用，還需要在既有旅游規劃的基礎上，研究項目的策劃、資金的籌措、建設的周期、投資的回報，研究當地居民的獲得感、游客的滿(mǎn)意度、投資商的回報率和風(fēng)險度，研究就業(yè)的帶動(dòng)、政府的服務(wù)，評估對生態(tài)的干擾和旅游資源利用的合理性?？傊?，對旅游規劃提出了更加綜合和全面的要求。
約束監管更嚴格
國土空間規劃改革，是黨的十八大以來(lái)，黨中央和國務(wù)院提出的系列重大改革之一，對地方政府開(kāi)展國土空間規劃督察，是國家自然資源督察的重要內容。按照《若干意見(jiàn)》的規定，未來(lái)要充分發(fā)揮國土空間基礎信息平臺的作用，上下傳導聯(lián)通共通，構建整個(gè)監管體系。在整個(gè)規劃實(shí)施管理當中，要充分利用大數據、遙感監測，以及國土空間規劃“一張圖”，及時(shí)比對、及時(shí)監測，發(fā)現在國家該管控的方面有沒(méi)有突破，及時(shí)糾正、及時(shí)發(fā)現問(wèn)題和解決問(wèn)題。
旅游規劃同樣有實(shí)施與監督的任務(wù)。旅游發(fā)展目標的實(shí)現，既與旅游基礎設施建設相關(guān)，又與旅游發(fā)展的外部環(huán)境相關(guān)，還與旅游經(jīng)營(yíng)有著(zhù)密切的聯(lián)系。有時(shí)候一個(gè)偶發(fā)事件會(huì )給地方旅游業(yè)帶來(lái)難以估量的影響或損失。青島的“一盤(pán)蝦”和雪鄉的“一間房”，都曾給當地旅游業(yè)造成很大損失，對旅游品牌的影響也是巨大的。因此，旅游規劃也不是一成不變的，根據形勢的發(fā)展，按照程序做出適當的調整是難免的，這個(gè)調整要及時(shí)反饋到國土空間規劃的管理部門(mén)，以便對國土空間規劃做出適當的調整。
要樹(shù)立規劃的權威意識。再好的規劃，不認真執行、不落實(shí)到底，也不會(huì )是一個(gè)好規劃。以前總有人說(shuō)：規劃規劃，墻上掛掛；還有人說(shuō)：政府一換屆，規劃也就跟著(zhù)換屆了。實(shí)踐中還出現過(guò)這樣的情況：這一屆政府提出要往東邊發(fā)展，下一屆政府可能要提出往西邊發(fā)展，把規劃的落實(shí)搞得七零八落、支離破碎。
習近平總書(shū)記多次指出：“規劃科學(xué)是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。”規劃實(shí)際上就是畫(huà)出一張藍圖，本來(lái)想畫(huà)一幅風(fēng)景優(yōu)美的山水畫(huà)，可后來(lái)今天改一下、明天改一下，今天涂一下、明天涂一下，可能就像大家講的笑話(huà)一樣，畫(huà)張飛最后變成畫(huà)石頭，最后沒(méi)辦法，只能涂成一個(gè)黑色的扇面。
空間規劃自然要聚焦空間，但是不能只拘泥于空間，特別是不能把規劃的空間看作三維的靜態(tài)空間。首先要理解空間的流動(dòng)性。比如深圳統計常住人口是1200萬(wàn)人，但從移動(dòng)大數據的角度來(lái)測量，應該是2000萬(wàn)人甚至更多，城市的公共服務(wù)設施、基礎服務(wù)設施是應該對應后面這個(gè)服務(wù)人口的規模去配置的。同時(shí)要理解空間的成長(cháng)性。從過(guò)去到現在再到未來(lái)，空間的變化無(wú)時(shí)無(wú)刻、無(wú)處不在，因循守舊不可取。國土空間規劃要具備時(shí)空一體的思維。
建立一個(gè)全國統一、責權清晰、科學(xué)高效的國土空間規劃體系是一項系統性工程，不可能一蹴而就。綜合考慮人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護等因素，整體謀劃國土空間開(kāi)發(fā)保護格局，科學(xué)布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式，保障國家戰略的有效實(shí)施，推動(dòng)實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化，肯定需要久久為功，持續發(fā)力。 (中國旅游報記者 馮穎整理）
對話(huà)：旅游規劃要想在前做在前
中國旅游報記者：《關(guān)于建立國土空間規劃體系并監督實(shí)施的若干意見(jiàn)》的出臺，對各個(gè)行業(yè)的相關(guān)規劃提出了哪些新要求？旅游規劃的功能地位、架構體系等，應做出哪些調整？
沈遲：根據《若干意見(jiàn)》，國土空間規劃統籌所有空間規劃，是空間規劃的頂層設計，專(zhuān)項規劃都要與其相一致?；蛘哒f(shuō)，專(zhuān)項規劃適宜空間的內容，都需納入這個(gè)空間規劃。但是國土空間規劃不能代替專(zhuān)項規劃，所以各行業(yè)的規劃、包括旅游規劃，還是要有。
旅游規劃在規劃體系里屬于專(zhuān)項規劃。旅游規劃有自己的特點(diǎn)，既有計劃性，也有市場(chǎng)性；既有空間，也有項目、投資等，自成系統。旅游規劃中的旅游業(yè)發(fā)展目標、定位、策劃等，是要落實(shí)在空間上的，這時(shí)候，這個(gè)旅游規劃，就一定要納入空間規劃系列之中?！度舾梢庖?jiàn)》的出臺，意味著(zhù)整體國土空間的重塑，因此對旅游規劃提出了更高要求，旅游規劃中凡是涉及空間管制、管理的地方，一定要與空間規劃相協(xié)調、相一致。也就是說(shuō)，旅游專(zhuān)項規劃，應在區域主導功能劃分時(shí)，主動(dòng)對接、推動(dòng)國土空間規劃。
空間規劃有一些核心的、技術(shù)性的內容，比如會(huì )劃“三區三線(xiàn)”等，旅游規劃需要重點(diǎn)研究如何結合。旅游規劃最常出現的困難或問(wèn)題是，在風(fēng)景名勝區、自然保護區開(kāi)發(fā)旅游時(shí)，所占空間如何與空間規劃銜接。雖然旅游空間可能只占很小一部分，但有時(shí)是深入腹地的，這就需要旅游規劃提前做出來(lái)。只有提前做了，其他部門(mén)在做風(fēng)景名勝區或自然保護區規劃時(shí)，才知道有這樣一個(gè)問(wèn)題需要與旅游部門(mén)協(xié)調。這個(gè)時(shí)候，旅游部門(mén)就要通過(guò)旅游規劃講清楚旅游的線(xiàn)路、場(chǎng)所等，雖然深入腹地，但對生態(tài)環(huán)境并沒(méi)有造成過(guò)多干擾或影響，已經(jīng)采取了足夠的保護措施等，這樣這個(gè)旅游規劃才能立得住。這是很重要的一條。
中國旅游報記者：您的意思是說(shuō)，旅游規劃最好先于空間規劃制定出來(lái)？
沈遲：不好說(shuō)哪個(gè)規劃制定在前、哪個(gè)規劃制定在后，但旅游規劃如果提前做，能夠掌握主動(dòng)，或者說(shuō)能夠給其他規劃更好的、前置的可能?！度舾梢庖?jiàn)》出臺后，全國的國土空間規劃已經(jīng)開(kāi)始著(zhù)手編制，國家級規劃制定的各項指標和管控邊界，要逐步落實(shí)到省級和市縣一級的規劃中。在此過(guò)程中，空間規劃在統籌各類(lèi)規劃、比如旅游規劃時(shí)，會(huì )對比出哪些違反了空間規劃的要求，其中哪些是原則性的違反，哪些是有彈性的、還可以協(xié)調解決的違反。這就是規劃的銜接。其他規劃不可能系統地研究旅游規劃的目標、要求等，需要旅游行業(yè)自己想清楚、說(shuō)明白。如果旅游規劃沒(méi)有做在前，那么空間規劃做完后，該劃的線(xiàn)、該劃的區域都劃完了，再銜接就比較麻煩了；如果旅游規劃做在前，在做空間規劃時(shí)，就會(huì )了解到，原來(lái)旅游規劃還有這些要求，在出現沖突時(shí)，就按照處理沖突的基本原則處理，如果不是原則性沖突，那雙方協(xié)調解決。
當然，在制定空間規劃過(guò)程中，要吸納原有的城市規劃、土地利用規劃中的相關(guān)內容，但呈現出來(lái)的肯定是一個(gè)全新的規劃。在此過(guò)程中，如果之前已經(jīng)制定過(guò)旅游規劃，疊加時(shí)就可以看出供需矛盾、空間資源配置的需求和效率等。如果空間規劃判斷某一個(gè)專(zhuān)項規劃是符合要求和規定的，那么專(zhuān)項規劃就一定是符合的，不會(huì )再出現不一致的情況。
我們所說(shuō)的“多規合一”，不是多個(gè)規劃加在一起，哪里出現矛盾或沖突了就調解一下，重疊的部分各個(gè)部門(mén)協(xié)調、空白的部分填滿(mǎn)、然后再拼起來(lái)，不是這樣的，而是整個(gè)地域進(jìn)行“雙評價(jià)”、劃“三區三線(xiàn)”。在這個(gè)基礎上，既有規劃還要一層一層疊加，比如旅游規劃、區域交通系統、區域內的能源、環(huán)保等其他規劃，然后再看矛盾沖突是什么。
以前規劃打架很多，各個(gè)部門(mén)從自身出發(fā)，在規劃中提出各種要求，都有各自的道理。但是現在要改變，規劃不再是部門(mén)的規劃，而是統籌的規劃。所有的部門(mén)的、局部的規劃，都要服從整體。過(guò)去最大的問(wèn)題就是規劃不一致，比如某一個(gè)項目，根據某一項規劃是合法的，就開(kāi)建了，結果根據另一項規劃是不合法的。以后不允許出現這種情況。
中國旅游報記者：《若干意見(jiàn)》出臺之后，自然資源部牽頭，又出臺了許多“新政”，比如8月26日，全國人大審議通過(guò)《土地管理法》修正案，明年1月1日起施行。其后不久，自然資源部又下發(fā)了《關(guān)于以“多規合一”為基礎推進(jìn)規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》，這些是不是一脈相承、相互關(guān)聯(lián)的？
沈遲：《土地管理法》修正案審議通過(guò)，“多證合一、多審合一”改革，以及我們一直在說(shuō)的《若干意見(jiàn)》出臺，這些之間都是有關(guān)聯(lián)的?！锻恋毓芾矸ā沸拚咐锩?，實(shí)際上還留了很多伏筆。將來(lái)，城鄉總體規劃、土地利用規劃等就都沒(méi)有了，空間規劃將真正地一統江湖。
自然資源部近期在國土空間規劃領(lǐng)域集中推進(jìn)兩項改革：一是改革規劃許可和用地審批，推進(jìn)“多審合一、多證合一”，這主要是面向企業(yè)和群眾；二是改革國土空間規劃審查報批制度，這主要是面向地方政府。
根據這些改革，中央在保留核心審批內容，以及加強規劃實(shí)施管理和監控的同時(shí)，在規劃編制和審批上，會(huì )給地方下放更大的自主權，地方在重大項目引進(jìn)、產(chǎn)業(yè)布局和招商引資等方面，可能會(huì )有更靈活安排和布局的可能。
按照當前的思路，未來(lái)在具體指標的運用上，地方將有更大的規劃自主權。比如工礦城市，在對相關(guān)產(chǎn)業(yè)、工礦用地進(jìn)行生態(tài)修復或是復墾后，是否可以經(jīng)過(guò)省一級同意，自主在規劃中相應置換增加建設用地指標，類(lèi)似的事權可能下放。
在旅游規劃中，土地利用方面困難很大，旅游項目用地性質(zhì)不明確性，旅游項目落地存在很大困難。旅游規劃在國土資源方面的話(huà)語(yǔ)權不夠，導致旅游項目投資在具體實(shí)踐當中存在很大的不確定性。將來(lái)，在投資特別是用地和規劃的審批上面，最終要走向規劃許可的路子上去，大幅減少用地規劃的審批事項，當然這要結合法律修改和規劃的科學(xué)性進(jìn)一步增強。
一直以來(lái)，旅游規劃主要以2003年頒布的《旅游規劃通則》為指導依據進(jìn)行編制，而在國土空間規劃主導的新規劃發(fā)展形勢下，在文旅融合發(fā)展中，在全域旅游、鄉村振興、旅游扶貧的全新發(fā)展環(huán)境里，《旅游規劃通則》理應進(jìn)行升級，做出相應的調整或修訂。不僅是旅游行業(yè)，其他行業(yè)也是一樣。只要涉及與國土空間規劃有矛盾的地方，都要修訂。目前，國土空間規劃立法正在提速，但時(shí)間表還不好說(shuō)，但這個(gè)法律一定會(huì )有。相應的部門(mén)法規或規章，等一等再做調整也可以。
我認為，在國土空間規劃體系總體框架的指導下，現在就要對旅游規劃體系進(jìn)行系統、全面、深入的研究，努力構建一個(gè)科學(xué)、完善、適用的旅游專(zhuān)項規劃全新框架，以提高旅游規劃的整體水平。（中國旅游報記者 馮穎）
來(lái)源：中國旅游報
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