引子：

 

　　隨著(zhù)旅游業(yè)的快速發(fā)展，旅游規劃已經(jīng)成為各級政府和主管部門(mén)推進(jìn)旅游工作的重要參考依據，投資開(kāi)發(fā)單位也寄予厚望，希望通過(guò)旅游規劃達到項目順利申報和指導實(shí)際開(kāi)發(fā)的目的。但在實(shí)踐中，部分旅游規劃成果“嘴上說(shuō)說(shuō)、墻上掛掛”，不能滿(mǎn)足相關(guān)要求，導致項目有法不能依、有規不能循、有項不能立、有地不能征，造成諸多浪費和拖延。

　　究其原因，主要在于：部分旅游規劃成果，特別是涉及到城鄉總體規劃范疇以及控制性詳細規劃和修建性詳細規劃深度的成果，由于不符合發(fā)改、規劃、國土、建設等部門(mén)關(guān)于項目申報的要求、不符合國家有關(guān)城鄉和建設規劃設計的標準和規范，無(wú)法與國家土地政策和規劃建設程序對接，無(wú)法與所在地社會(huì )經(jīng)濟文化及城鄉規劃對接，無(wú)法與所在地近期建設計劃和土地利用規劃對接。

　　因此，有必要闡明旅游規劃與城鄉規劃關(guān)系及旅游規劃與建筑設計和景觀(guān)設計關(guān)系，并就政策、技術(shù)體系、實(shí)際應用等方面如何銜接展開(kāi)討論。

 

   
調整視角，轉變觀(guān)念，提升旅游規劃的可操作性

 

　　近年來(lái)，由于政府的強力介入和專(zhuān)家學(xué)者的努力，旅游開(kāi)發(fā)中“規劃先行”已成為人們的共識和實(shí)踐中的管理原則。旅游規劃已經(jīng)成為各級政府和主管部門(mén)推進(jìn)旅游工作的重要參考依據，投資開(kāi)發(fā)單位也寄以厚望，希望通過(guò)旅游規劃達到項目順利申報和指導實(shí)際開(kāi)發(fā)的目的。但在實(shí)踐中，部分旅游規劃成果“紙上畫(huà)畫(huà)、墻上掛掛”，不能滿(mǎn)足相關(guān)要求，導致有規不能循、有項不能立，甚至有地不能征，造成諸多浪費和拖延。

　　造成如此局面的原因是多方面的，其中有旅游規劃與社會(huì )經(jīng)濟、城鄉發(fā)展等上位規劃不銜接的問(wèn)題，也有與土地、交通、建設等部門(mén)規劃相抵牾造成的。然而，我以為這些都是表象，其背后深層次的原因卻是從什么視角編制旅游規劃以及如何看待旅游規劃的問(wèn)題。

　　旅游業(yè)是一個(gè)邊界并不非常清楚，其與其他產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度非常高，綜合帶動(dòng)性非常強的產(chǎn)業(yè)。據分析，在《國民經(jīng)濟行業(yè)分類(lèi)》中的122個(gè)產(chǎn)業(yè)部門(mén)中有5個(gè)產(chǎn)業(yè)部門(mén)與旅游業(yè)有密切直接后向聯(lián)系，8個(gè)部門(mén)與旅游業(yè)有較密切直接后向聯(lián)系，80個(gè)部門(mén)與旅游業(yè)有直接后向聯(lián)系，僅有29個(gè)部門(mén)與旅游業(yè)無(wú)直接后向聯(lián)系。針對這樣一個(gè)特殊的產(chǎn)業(yè)，如果簡(jiǎn)單用傳統部門(mén)規劃的角度來(lái)編制、看待旅游規劃，必然造成與上位規劃銜接的問(wèn)題和與相關(guān)規劃抵牾的問(wèn)題。

　　首先，應提升旅游規劃的戰略高度。旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是嵌入整體社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展之中的，是融入所在區域發(fā)之中自我生長(cháng)起來(lái)的部分。旅游規劃不僅僅是單純的旅游規劃和產(chǎn)業(yè)規劃，其在新時(shí)期社會(huì )經(jīng)濟轉型發(fā)展過(guò)程中有著(zhù)特殊的意義。“十二五”時(shí)期，是社會(huì )經(jīng)濟轉型，是加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，跨越中等收入的關(guān)鍵時(shí)期，而旅游產(chǎn)業(yè)在這些過(guò)程中均可有大作為。因此，“十二五”時(shí)期，旅游規劃的編制應該著(zhù)力提升旅游規劃的戰略高度，從國家戰略高度來(lái)編制旅游規劃，將旅游規劃的發(fā)展與國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的總體戰略相協(xié)調，服務(wù)甚至引領(lǐng)國家戰略。將旅游規劃的發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展方式相結合，從經(jīng)濟發(fā)展的整體來(lái)看待旅游規劃，將旅游規劃的發(fā)展與社會(huì )發(fā)展與民生相結合，帶動(dòng)民生的改善，成為社會(huì )融合和穩定的潤滑劑。

　　其次，應加強利益相關(guān)者的參與。“十二五”時(shí)期，如何構建一個(gè)公平、共享的和諧社會(huì )，尋求包容性發(fā)展是基本的目標。旅游業(yè)作為一個(gè)重要產(chǎn)業(yè)和與人們生活息息相關(guān)的服務(wù)業(yè)，既要體現國家利益，也要反映公眾利益；編制規劃不僅是政府行為，也是社會(huì )行為；實(shí)施規劃不僅要靠政府組織協(xié)調，更要靠社會(huì )共同努力。特別是在對規劃的評價(jià)過(guò)程中，不能僅有專(zhuān)家評審意見(jiàn)，應有旅游區社區居民、旅游投資者、旅游者等利益相關(guān)者的參與。大型旅游開(kāi)發(fā)涉及人民群眾利益，如有些需要搬遷原住民，有些可能引進(jìn)外來(lái)投資者，并帶來(lái)新的價(jià)值取向和新的生活方式等，這些規劃須采取社會(huì )公示和聽(tīng)證制度。只有讓社會(huì )各界參與規劃、認知規劃，才能協(xié)調利益、統一思想、達成共識，把規劃目標轉為社會(huì )各界的自覺(jué)行動(dòng)。

　　再次，旅游規劃要轉向可持續發(fā)展的綜合性規劃目標。長(cháng)期以來(lái)，旅游規劃過(guò)于重視經(jīng)濟指標體系，今后，中國將開(kāi)啟社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的二次轉型，國家發(fā)展理念由增長(cháng)型向發(fā)展型轉變，如何構建一個(gè)和諧共享可持續的社會(huì )成為發(fā)展的根本目標。旅游的核心是人，無(wú)論是旅游者、旅游服務(wù)者，還是旅游區內的居民都是旅游規劃的重要方面，人們的滿(mǎn)意程度，生活質(zhì)量，幸福指數才是旅游規劃是否成功的關(guān)鍵。因此，旅游規劃作為一項公共部門(mén)的發(fā)展規劃，理應適應社會(huì )發(fā)展目標的轉變，更多地追求旅游產(chǎn)業(yè)對社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展外部正效應，注重社會(huì )效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的綜合和統一，不能簡(jiǎn)單用經(jīng)濟指標來(lái)衡量，更重要的是堅持“以人為本”，制定一系列的民生目標、環(huán)境目標、文化目標等社會(huì )性目標，強調旅游產(chǎn)業(yè)在改善居民生活質(zhì)量、就業(yè)、扶貧、環(huán)保等方面的效益。

　　最后，要密切旅游規劃與城市、區域發(fā)展的結合。“十二五”時(shí)期，是中國城市化大發(fā)展的時(shí)代，城市化是不可逆轉的大趨勢，旅游產(chǎn)業(yè)與城市化發(fā)展的關(guān)系極為密切，城市為旅游業(yè)發(fā)展提供新的平臺，旅游業(yè)發(fā)展也能促進(jìn)城市化。區域協(xié)調發(fā)展作為國家的核心戰略，國家對于不同區域的發(fā)展戰略有著(zhù)不同的著(zhù)力點(diǎn)和主題。因此，在編制旅游規劃中，應該將旅游規劃與城市發(fā)展規劃和區域發(fā)展戰略相結合，一方面，主動(dòng)融入城市化發(fā)展，特別是城市化過(guò)程中的各個(gè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)中；同時(shí)，服務(wù)國家區域發(fā)展戰略，特別是充分發(fā)揮旅游產(chǎn)業(yè)在革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區發(fā)展的帶動(dòng)作用。

　　總之，提升旅游規劃可操作性，不能僅僅從規劃編制的低層次解決，要從轉變編制旅游規劃的視角，提升戰略規劃的地位等方面入手，使得旅游規劃上升為國家戰略層面的規劃，同時(shí)加強與相關(guān)規劃的銜接，最終提升旅游規劃的可操作性。

 

    確立地位讓旅游規劃落地

 

 

　　旅游規劃不能落地，核心的問(wèn)題是旅游規劃沒(méi)有地位。研究一個(gè)區域，一個(gè)大地塊（景區，小鎮、園區等綜合體）的旅游發(fā)展，是旅游規劃的核心問(wèn)題。但是由于旅游產(chǎn)業(yè)的綜合性，廣泛性的特點(diǎn)，導致旅游規劃幾乎要涉及規劃地方方面面的問(wèn)題，因此，旅游規劃就成了以旅游來(lái)推動(dòng)和引領(lǐng)區域發(fā)展的規劃了。所以，只是把旅游規劃認定為是一個(gè)專(zhuān)項規劃就十分偏頗了。

　　從旅游規劃的具體內容來(lái)說(shuō)，現代的區域旅游規劃要涉及到戰略規劃（區域戰略和旅游戰略），空間規劃（旅游產(chǎn)業(yè)要素規劃，融合產(chǎn)業(yè)要素規劃），社會(huì )規劃（全社會(huì )的支撐保障系統），可持續規劃（生態(tài)環(huán)境可持續，社會(huì )環(huán)境可持續和文化環(huán)境可持續）等等，這是任何規劃都無(wú)法企及的。

　　從旅游規劃的具體項目策劃和規劃來(lái)說(shuō)，以綜合體的形態(tài)來(lái)出現的旅游地詳細規劃，往往是以小鎮，園區出現的，涉及旅游、休閑、商業(yè)、會(huì )議、地產(chǎn)等等，就應該列入城鄉規劃之中，在項目申報，用地審批時(shí)就不能按照原來(lái)狹義的做法來(lái)對待。從性質(zhì)上說(shuō)，旅游項目規劃是以旅游融合多項產(chǎn)業(yè)要素來(lái)綜合發(fā)展的規劃了。

　　從旅游轉型升級的角度來(lái)說(shuō)，對目的地城市的旅游功能，旅游服務(wù)規劃是十分重要的問(wèn)題。為旅游者打造喜歡的城市應該是我們追求的目標。旅游者對城市的訴求是：獨特的城市風(fēng)貌，完善的服務(wù)體系，和諧的社會(huì )環(huán)境，這樣建設的城市市民會(huì )更喜歡。因此，旅游城市的城市，城市旅游的城市，旅游中心的城市規劃，都應該是旅游規劃引領(lǐng)城市規劃。也就是說(shuō)，旅游規劃在先，城市規劃在后。否則千城一面的城市規劃，旅游者不喜歡，居民也不喜歡。當然，那些景觀(guān)規劃，建筑規劃等技術(shù)性的規劃，都應該在最為下游位置，在旅游景區規劃中更是如此。

　　 旅游規劃是可以道法術(shù)相統一的規劃，以道為魂，依法為法，以術(shù)落地。旅游景區的規劃，旅游項目的設計，都要整合依法依術(shù)為主（城規、景觀(guān)、建筑）的規劃設計方面的技術(shù)人才，以旅游規劃的理念，思路，方法，來(lái)引領(lǐng)各項規劃，指導項目落地。

　　最后要說(shuō)的是，從規劃的方向性目的來(lái)說(shuō)，一個(gè)區域的所有規劃基本上都是為當地人做的，只有旅游規劃主要是為讓外地做的，也就是為市場(chǎng)做的，以此性質(zhì)來(lái)說(shuō)，所有的規劃都應該是旅游規劃的基礎規劃。

　　因此，建議將要出臺的《旅游法》要依據旅游規劃的性質(zhì)任務(wù)內容，確立旅游規劃是一種新型的規劃類(lèi)型，不是從屬于誰(shuí)的規劃，而是引領(lǐng)大家的規劃，當然很多內容是可以相互融合的規劃，從而予以地位確定，從根本上解決旅游規劃不好（不是不能）落地的問(wèn)題。

 

   
旅游規劃與城鄉規劃體系關(guān)聯(lián)分析

 

 

　　審議中的旅游法（草案）中與其他規劃相關(guān)的條款集中在三條。第二十二條：旅游發(fā)展規劃應當依據國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃編制，并與主體功能區規劃、土地利用總體規劃、環(huán)境保護規劃、城鄉規劃、海洋功能區劃相銜接，與自然保護區規劃、風(fēng)景名勝區規劃、林地濕地草原森林公園保護利用規劃、文物保護規劃、歷史文化名城名鎮名村保護規劃等規劃相協(xié)調；第二十五條：國務(wù)院和地方各級人民政府應當將旅游業(yè)發(fā)展納入國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃，制定并組織實(shí)施有利于旅游業(yè)持續健康發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策；第二十七條：各級人民政府編制土地利用總體規劃、城鄉規劃應充分考慮相關(guān)旅游項目、設施的空間布局和建設用地要求。規劃和建設交通、通信、供水、供電等基礎設施和公共信息服務(wù)設施應當兼顧旅游業(yè)發(fā)展的需要。

　　可以看出，城鄉規劃、城鎮建設、房屋建筑是涉及最多的三個(gè)方面，土地則是具體載體，另外涉及文保、環(huán)保、基礎設施等方面。

　　一般地，《城鄉規劃法》被作為旅游規劃參照執行的主要依據。城鄉規劃法中沒(méi)有明確規定關(guān)于旅游的內容，但在風(fēng)景名勝區、自然保護區、歷史文化名城名鎮名村等有關(guān)法律法規規范及《城市用地分類(lèi)及規劃建設用地標準（GB50137-2011）》，把旅游作為專(zhuān)項、分支或相關(guān)內容進(jìn)行闡釋。

　　在實(shí)踐中，按照城鄉規劃有關(guān)要求申辦一書(shū)三證（項目選址意見(jiàn)書(shū)、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、鄉村建設工程規劃許可證）和簽訂土地出讓合同，是項目實(shí)現落地并得以實(shí)施的前提條件?？傄?、控規、修規成果分別對應一書(shū)三證各個(gè)階段，其內容和深度都有專(zhuān)門(mén)的法規和明確的規定。旅游規劃應當符合其相應階段內容的要求，并應滿(mǎn)足其相應階段的深度要求?；A術(shù)語(yǔ)、圖例、制圖標準等基礎標準，旅游規劃通則中略有涉及，旅游法及其它旅游業(yè)規范等沒(méi)有相關(guān)內容，因此也應參照城鄉規劃、土地管理、建筑等相關(guān)國家標準。

　　旅游規劃在法律法規規范標準等方面向城鄉規劃、建筑等靠攏，以滿(mǎn)足申報落地的需要。但在定位、創(chuàng )意、項目規劃設計等方面，應按照旅游的特點(diǎn)進(jìn)行編制，并根據不同情況起到引導、輔助、支持其他類(lèi)別規劃設計的作用，甚至主導性作用。如在以旅游業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)的地區以及旅游景區、旅游度假區、旅游房地產(chǎn)綜合開(kāi)發(fā)項目，旅游規劃應當充分發(fā)揮其作用，以滿(mǎn)足旅游功能、發(fā)展旅游經(jīng)濟為導向，將城鄉規劃、建筑設計、景觀(guān)設計等融入其中。

　　中國旅游項目經(jīng)常與歷史文化遺存、當地居民設施、優(yōu)美自然山水共存并用，因此在涉及到旅游城鎮建設、景區景點(diǎn)規劃設計時(shí)，往往會(huì )按照比常規城市規劃、建筑和景觀(guān)設計更高的標準，或者按照特殊標準進(jìn)行設計。與一般城市規劃、鄉村規劃和工業(yè)規劃設計不同，當地自然人文特色、游客量、游客瞬間最大量、游客文化背景、年齡構成、旅游方式等旅游規劃要素，都會(huì )極大影響規劃設計的最終成果。