旅游規劃設計
旅游項目開(kāi)發(fā)的立項審批流程
發(fā)布日期：2015-12-22
關(guān)于旅游項目開(kāi)發(fā)的立項審批流程，不同于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項目立項審批，即不能說(shuō)更為復雜，但讓許多旅游開(kāi)發(fā)商摸不到頭緒，或者被自己復雜化。作為旅游項目開(kāi)發(fā)的重要一個(gè)環(huán)節，值得寫(xiě)一些個(gè)人實(shí)踐經(jīng)驗與大家分享。
先做規劃方案，還是先立項申請
許多開(kāi)發(fā)商為了拿項目，立馬想到的是先做一個(gè)規劃方案。沒(méi)有規劃方案，不知道干什么，怎么能立項？是的，該問(wèn)題想說(shuō)的是，先做規劃方案，再立項申請。這正確嗎？
讓我們參考一下房地產(chǎn)項目立項所需的資料：
1. 到國土局辦理國有出讓地的土地手續；
2. 辦土地手續期間，土地儲備中心會(huì )統一到規劃局辦理規劃條件；
3. 具備工程咨詢(xún)資質(zhì)的工程咨詢(xún)機構編制項目申請報告；
4. 具備節能評估能力的工程咨詢(xún)機構編制節能評估報告；
5. 到環(huán)保局辦理環(huán)評批復手續；
6. 到地震局辦理抗震安全性評價(jià)意見(jiàn)；
7. 到該項目的行業(yè)主管部門(mén)辦理行業(yè)審查意見(jiàn)；
8. 項目單位的立項申請文件；
9. 項目單位的營(yíng)業(yè)執照和組織機構代碼證。
該立項所需的資料中，第1、2條要求，辦理土地手續和規劃條件。許多旅游項目開(kāi)發(fā)，特別是旅游景區建設項目，何來(lái)辦理土地手續和規劃條件，因為許多旅游項目開(kāi)發(fā)用地是集體用地的耕地、果園、自留地、林地、草地、宅基地、荒山荒地和國有用地的林地/林場(chǎng)、農場(chǎng)、牧場(chǎng)、荒山荒地、水域等，甚至自然保護區、風(fēng)景名勝區內，不在城鎮建設用地規劃范圍內，不完全按照城鄉規劃法實(shí)施。比如在林業(yè)部門(mén)主管的自然保護區內建設索道上下站管理用房、接待設施、游客中心(可能以其他項目名稱(chēng)報林業(yè)廳/局審批)、游覽景點(diǎn)等和旅游相關(guān)的游覽和服務(wù)設施，不可能都要找國土資源主管部門(mén)審批建設用地，也不會(huì )去找發(fā)改委按照其要求的立項審批流程進(jìn)行立項報批，更不用說(shuō)準確上述立項所需的資料。但是，并不是說(shuō)旅游項目開(kāi)發(fā)不需要立項報批，而是應該根據不同項目尋找不同的審批流程。
所以說(shuō)，要討論“先做規劃方案，還是先立項申請”，應該根據不同用地所在的不同主管部門(mén)而定，且其立項報批的主管部門(mén)也應該依此選擇不同的立項報批流程。但是，本文主要針對非自然保護區、風(fēng)景名勝區、國有林場(chǎng)/農場(chǎng)/牧場(chǎng)等特殊用地范圍內的旅游項目開(kāi)發(fā)，按照發(fā)改委非限制行業(yè)項目的立項報批程序的旅游項目開(kāi)發(fā)立項審批流程，進(jìn)行系統性分析，以供旅游開(kāi)發(fā)商參考。
立項申請應準備哪些材料
上一個(gè)問(wèn)題還沒(méi)有完全解決，通過(guò)提出“立項申請應準備哪些材料”這一問(wèn)題，可以合并解決問(wèn)題。該問(wèn)題是在如下假定下提出的，即按照發(fā)改委非限制行業(yè)項目的立項報批程序，申請旅游項目開(kāi)發(fā)立項審批。發(fā)改委首先對投資規模有個(gè)限定，一般不超過(guò)1000萬(wàn)元（該投資規模限定不同地區存在差異）的項目直接編制項目申請表并提交項目介紹，即可備案；超過(guò)1000萬(wàn)元（該投資規模限定不同地區存在差異）的項目，根據不同投資規模，需要具有相應級別以上工程咨詢(xún)資質(zhì)的工程咨詢(xún)機構編制可行性研究報告，一般超過(guò)1億元以上的，需要乙級以上工程咨詢(xún)資質(zhì)（甲級工程咨詢(xún)資質(zhì)可以全國通用）。其次，不同投資規模需要報不同行政級別發(fā)改委立項審批。
一般的旅游項目開(kāi)發(fā)立項申請，需要聘請具有工程咨詢(xún)資質(zhì)的工程咨詢(xún)機構撰寫(xiě)項目可行性研究報告，經(jīng)旅游主管部門(mén)提交給發(fā)改委等相關(guān)部門(mén)，具體應提交的資料包括：
1. 項目單位（企業(yè)）提出立項申請報告；
2. 由具有相應資質(zhì)的工程咨詢(xún)機構編制的項目可行性研究報告；
3. 旅游主管部門(mén)關(guān)于該項目的審批意見(jiàn)；
4. 項目所在地城市規劃行政主管部門(mén)出具的項目規劃選址意見(jiàn)；
5. 國土資源部門(mén)（林業(yè)、海洋漁業(yè)部門(mén)）出具的項目用地（用林、用海）預審意見(jiàn)；
6. 環(huán)境保護部門(mén)出具的項目環(huán)境影響評價(jià)審批意見(jiàn)；
7. 節能評估報告（需工程咨詢(xún)資質(zhì)）或填寫(xiě)《固定資產(chǎn)節能登記表》；
8. 企業(yè)營(yíng)業(yè)執照等其他資料。
在上述旅游項目開(kāi)發(fā)立項申請所需的資料中要求“項目所在地城市規劃行政主管部門(mén)出具的項目規劃選址意見(jiàn)”，要求的是項目選址意見(jiàn)書(shū)，不需要規劃方案，即無(wú)需提交總體規劃方案可以立項。因此，不存在先做規劃方案才能立項的說(shuō)法。但是，在實(shí)踐中，對于不在城鄉規劃的城區/鎮區范圍內的旅游項目開(kāi)發(fā)用地，一般開(kāi)發(fā)商會(huì )先做個(gè)規劃方案，可以使總體規劃方案，或者概念規劃方案，拿著(zhù)該規劃方案向政府匯報，地方政府及下屬各部門(mén)以規劃方案為依據來(lái)審批項目。
反思上述程序，本人認為，許多旅游項目開(kāi)發(fā)總體規劃方案編制不是旅游開(kāi)發(fā)商的職責，而應該是政府的職責，但是政府沒(méi)有動(dòng)力機制去編制該規劃方案，而由旅游開(kāi)發(fā)商推動(dòng)該規劃方案編制工作，因為旅游開(kāi)發(fā)商想投資開(kāi)發(fā)該地塊，需要規劃方案。比如上面提及的千年皇后鎮項目，對于該上萬(wàn)畝地塊，涉及國有林地、荒山荒地、水域和集體的耕地、自留地、村莊宅基地等用地，以旅游開(kāi)發(fā)商名義上報該區域的總體規劃方案名不正言不順。在最新的城鄉規劃法下，土地利用必須按照規劃實(shí)施，沒(méi)有規劃下何談建設項目選址是否符合規劃要求。因此，該項目的總體規劃應該由旅游主管部門(mén)委托相應級別以上旅游規劃資質(zhì)的旅游規劃設計機構進(jìn)行編制，并約束旅游項目開(kāi)發(fā)申報旅游項目時(shí)復合該總體規劃的要求。
哪些旅游項目開(kāi)發(fā)需要編制可行性研究報告
依照上述所言，并非所有的旅游項目開(kāi)發(fā)都需要編制可行性研究報告，而是根據項目所在用地主管部門(mén)、項目用地性質(zhì)、項目建設內容及投資規模而定。
世界自然遺產(chǎn)、文化遺產(chǎn)保護區、自然保護區范圍內，除了游覽設施和少量旅游服務(wù)設施，一般不允許建設項目，因此不存在向發(fā)改委申請立項報批項目，而是由相應的主管部門(mén)審批建設內容。在實(shí)際操作中，在上述保護區內也有修建接待設施、索道等項目，投資規模在1000萬(wàn)元以上的一般需要報縣級發(fā)改委審批或備案，超過(guò)3000萬(wàn)元以上或5000萬(wàn)元以上的投資規模（不同省份不同投資規模要求）需要上報市級發(fā)改委主管部門(mén)，超過(guò)1億元或3億元的，應由省級發(fā)改委審批。
風(fēng)景名勝區、旅游度假區、重點(diǎn)文物保護單位、國家A級旅游景區的立項報批程序一般參照發(fā)改委規定的非限制行業(yè)項目立項報批，一般投資規模在3000萬(wàn)元以上或者5000萬(wàn)元以上的，應由市級發(fā)改委審批，在1000萬(wàn)元以上但不超過(guò)上一級發(fā)改委審批要求的投資規模，由縣級發(fā)改委審批，超過(guò)1億元或3億元的，應由省級發(fā)改委審批。
先做規劃方案，還是先立項申請
許多開(kāi)發(fā)商為了拿項目，立馬想到的是先做一個(gè)規劃方案。沒(méi)有規劃方案，不知道干什么，怎么能立項？是的，該問(wèn)題想說(shuō)的是，先做規劃方案，再立項申請。這正確嗎？
讓我們參考一下房地產(chǎn)項目立項所需的資料：
1. 到國土局辦理國有出讓地的土地手續；
2. 辦土地手續期間，土地儲備中心會(huì )統一到規劃局辦理規劃條件；
3. 具備工程咨詢(xún)資質(zhì)的工程咨詢(xún)機構編制項目申請報告；
4. 具備節能評估能力的工程咨詢(xún)機構編制節能評估報告；
5. 到環(huán)保局辦理環(huán)評批復手續；
6. 到地震局辦理抗震安全性評價(jià)意見(jiàn)；
7. 到該項目的行業(yè)主管部門(mén)辦理行業(yè)審查意見(jiàn)；
8. 項目單位的立項申請文件；
9. 項目單位的營(yíng)業(yè)執照和組織機構代碼證。
該立項所需的資料中，第1、2條要求，辦理土地手續和規劃條件。許多旅游項目開(kāi)發(fā)，特別是旅游景區建設項目，何來(lái)辦理土地手續和規劃條件，因為許多旅游項目開(kāi)發(fā)用地是集體用地的耕地、果園、自留地、林地、草地、宅基地、荒山荒地和國有用地的林地/林場(chǎng)、農場(chǎng)、牧場(chǎng)、荒山荒地、水域等，甚至自然保護區、風(fēng)景名勝區內，不在城鎮建設用地規劃范圍內，不完全按照城鄉規劃法實(shí)施。比如在林業(yè)部門(mén)主管的自然保護區內建設索道上下站管理用房、接待設施、游客中心(可能以其他項目名稱(chēng)報林業(yè)廳/局審批)、游覽景點(diǎn)等和旅游相關(guān)的游覽和服務(wù)設施，不可能都要找國土資源主管部門(mén)審批建設用地，也不會(huì )去找發(fā)改委按照其要求的立項審批流程進(jìn)行立項報批，更不用說(shuō)準確上述立項所需的資料。但是，并不是說(shuō)旅游項目開(kāi)發(fā)不需要立項報批，而是應該根據不同項目尋找不同的審批流程。
所以說(shuō)，要討論“先做規劃方案，還是先立項申請”，應該根據不同用地所在的不同主管部門(mén)而定，且其立項報批的主管部門(mén)也應該依此選擇不同的立項報批流程。但是，本文主要針對非自然保護區、風(fēng)景名勝區、國有林場(chǎng)/農場(chǎng)/牧場(chǎng)等特殊用地范圍內的旅游項目開(kāi)發(fā)，按照發(fā)改委非限制行業(yè)項目的立項報批程序的旅游項目開(kāi)發(fā)立項審批流程，進(jìn)行系統性分析，以供旅游開(kāi)發(fā)商參考。
立項申請應準備哪些材料
上一個(gè)問(wèn)題還沒(méi)有完全解決，通過(guò)提出“立項申請應準備哪些材料”這一問(wèn)題，可以合并解決問(wèn)題。該問(wèn)題是在如下假定下提出的，即按照發(fā)改委非限制行業(yè)項目的立項報批程序，申請旅游項目開(kāi)發(fā)立項審批。發(fā)改委首先對投資規模有個(gè)限定，一般不超過(guò)1000萬(wàn)元（該投資規模限定不同地區存在差異）的項目直接編制項目申請表并提交項目介紹，即可備案；超過(guò)1000萬(wàn)元（該投資規模限定不同地區存在差異）的項目，根據不同投資規模，需要具有相應級別以上工程咨詢(xún)資質(zhì)的工程咨詢(xún)機構編制可行性研究報告，一般超過(guò)1億元以上的，需要乙級以上工程咨詢(xún)資質(zhì)（甲級工程咨詢(xún)資質(zhì)可以全國通用）。其次，不同投資規模需要報不同行政級別發(fā)改委立項審批。
一般的旅游項目開(kāi)發(fā)立項申請，需要聘請具有工程咨詢(xún)資質(zhì)的工程咨詢(xún)機構撰寫(xiě)項目可行性研究報告，經(jīng)旅游主管部門(mén)提交給發(fā)改委等相關(guān)部門(mén)，具體應提交的資料包括：
1. 項目單位（企業(yè)）提出立項申請報告；
2. 由具有相應資質(zhì)的工程咨詢(xún)機構編制的項目可行性研究報告；
3. 旅游主管部門(mén)關(guān)于該項目的審批意見(jiàn)；
4. 項目所在地城市規劃行政主管部門(mén)出具的項目規劃選址意見(jiàn)；
5. 國土資源部門(mén)（林業(yè)、海洋漁業(yè)部門(mén)）出具的項目用地（用林、用海）預審意見(jiàn)；
6. 環(huán)境保護部門(mén)出具的項目環(huán)境影響評價(jià)審批意見(jiàn)；
7. 節能評估報告（需工程咨詢(xún)資質(zhì)）或填寫(xiě)《固定資產(chǎn)節能登記表》；
8. 企業(yè)營(yíng)業(yè)執照等其他資料。
在上述旅游項目開(kāi)發(fā)立項申請所需的資料中要求“項目所在地城市規劃行政主管部門(mén)出具的項目規劃選址意見(jiàn)”，要求的是項目選址意見(jiàn)書(shū)，不需要規劃方案，即無(wú)需提交總體規劃方案可以立項。因此，不存在先做規劃方案才能立項的說(shuō)法。但是，在實(shí)踐中，對于不在城鄉規劃的城區/鎮區范圍內的旅游項目開(kāi)發(fā)用地，一般開(kāi)發(fā)商會(huì )先做個(gè)規劃方案，可以使總體規劃方案，或者概念規劃方案，拿著(zhù)該規劃方案向政府匯報，地方政府及下屬各部門(mén)以規劃方案為依據來(lái)審批項目。
反思上述程序，本人認為，許多旅游項目開(kāi)發(fā)總體規劃方案編制不是旅游開(kāi)發(fā)商的職責，而應該是政府的職責，但是政府沒(méi)有動(dòng)力機制去編制該規劃方案，而由旅游開(kāi)發(fā)商推動(dòng)該規劃方案編制工作，因為旅游開(kāi)發(fā)商想投資開(kāi)發(fā)該地塊，需要規劃方案。比如上面提及的千年皇后鎮項目，對于該上萬(wàn)畝地塊，涉及國有林地、荒山荒地、水域和集體的耕地、自留地、村莊宅基地等用地，以旅游開(kāi)發(fā)商名義上報該區域的總體規劃方案名不正言不順。在最新的城鄉規劃法下，土地利用必須按照規劃實(shí)施，沒(méi)有規劃下何談建設項目選址是否符合規劃要求。因此，該項目的總體規劃應該由旅游主管部門(mén)委托相應級別以上旅游規劃資質(zhì)的旅游規劃設計機構進(jìn)行編制，并約束旅游項目開(kāi)發(fā)申報旅游項目時(shí)復合該總體規劃的要求。
哪些旅游項目開(kāi)發(fā)需要編制可行性研究報告
依照上述所言，并非所有的旅游項目開(kāi)發(fā)都需要編制可行性研究報告，而是根據項目所在用地主管部門(mén)、項目用地性質(zhì)、項目建設內容及投資規模而定。
世界自然遺產(chǎn)、文化遺產(chǎn)保護區、自然保護區范圍內，除了游覽設施和少量旅游服務(wù)設施，一般不允許建設項目，因此不存在向發(fā)改委申請立項報批項目，而是由相應的主管部門(mén)審批建設內容。在實(shí)際操作中，在上述保護區內也有修建接待設施、索道等項目，投資規模在1000萬(wàn)元以上的一般需要報縣級發(fā)改委審批或備案，超過(guò)3000萬(wàn)元以上或5000萬(wàn)元以上的投資規模（不同省份不同投資規模要求）需要上報市級發(fā)改委主管部門(mén)，超過(guò)1億元或3億元的，應由省級發(fā)改委審批。
風(fēng)景名勝區、旅游度假區、重點(diǎn)文物保護單位、國家A級旅游景區的立項報批程序一般參照發(fā)改委規定的非限制行業(yè)項目立項報批，一般投資規模在3000萬(wàn)元以上或者5000萬(wàn)元以上的，應由市級發(fā)改委審批，在1000萬(wàn)元以上但不超過(guò)上一級發(fā)改委審批要求的投資規模，由縣級發(fā)改委審批，超過(guò)1億元或3億元的，應由省級發(fā)改委審批。
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